सार्वजनिक खर्च व्यवस्थापनका विविध पक्षहरू

सार्वजनिक खर्च व्यवस्थापनका विविध पक्षहरू

विषय प्रवेश

कुनै पनि मुलुकमा दैनिक प्रशासन सञ्चालन गर्न, विकास निर्माणका कार्यहरू अघि बढाउन र नागरिकलाई सेवा प्रदान गर्न सरकारी खर्चको आवश्यकता पर्दछ। सरकारले गर्ने कुनै पनि खर्चका लागि आन्तरिक र बाह्य स्रोत परिचालन एउटा पक्ष हो भने उपलब्ध स्रोतको अत्युत्तम उपयोग गरी नतीजा प्राप्त गर्नु अर्को पक्ष हो। सार्वजनिक खर्च व्यवस्थापनको कुरा गर्दा यी दुई पक्षहरू प्रमुख रूपमा प्रस्तुत गरिन्छ। तसर्थ मुलुकको समग्र विकासका लागि प्रभावकारी सार्वजनिक खर्च व्यवस्थापन महत्वपूर्ण कडीको रूपमा रहेको हुन्छ। सामान्य बुझाइमा सरकारको वार्षिक बजेटलाई नै सार्वजनिक खर्च व्यवस्थापनको रूपमा लिइन्छ। एक हदसम्म यो बुझाइ सत्य पनि हो। तर वर्तमान समयमा प्रचलित सार्वजनिक खर्च व्यवस्थापनको अवधारणालाई परम्परागत वार्षिक बजेटको अवधारणाभन्दा केही फरक ढङ्गले हेरिनुपर्दछ – (१) वार्षिक बजेटले सरकारी खर्च र सो का लागि उपलब्ध स्रोतको मात्र उल्लेख गर्दछ भने सार्वजनिक खर्च व्यवस्थापनले खर्चको नतीजासम्म खोज्दछ, (२) वार्षिक बजेटले मूल रूपमा अंकलाई ध्यान दिन्छ भने सार्वजनिक खर्च व्यवस्थापनले बजेट खर्चबाट हुने अपेक्षित उपलब्धिलाई ध्यानमा राखी स्रोतको व्यवस्थापन गर्दछ, र (३) वार्षिक बजेटमा सबै निकायको खर्चको लागि आवश्यक रकम छुट्याइएको हुन्छ भने सार्वजनिक खर्च व्यवस्थापनले सो खर्चलाई उत्तरदायी बनाउने सोच राखेको हुन्छ। सारांशमा भन्दा सार्वजनिक खर्च व्यवस्थापनले समग्र वित्तीय अनुशासन कायम गर्ने, बजेट विनियोजनमा कुशलता अपनाउने र बजेटको सक्षम एवं प्रभावकारी कार्यान्वयन गर्ने उद्देश्य राखेको हुन्छ। यस लेखमा सार्वजनिक खर्चका यिनै पक्षहरू, स्रोतको व्यवस्थापन र नेपालको अवस्थाका बारेमा चर्चा गर्ने प्रयास गरिएको छ।

सार्वजनिक खर्च के हो?

चाहे विकास निर्माणको माध्यमबाट होस् वा प्रशासनिक कार्यहरूको माध्यमबाट होस् सरकारको मुख्य काम भनेको आफ्ना नागरिकलाई प्रभावकारी सेवा वितरण गर्नु हो। जतिसुकै ठूला सिद्धान्तका कुरा गरे पनि आफ्ना नागरिकलाई प्रदान गरिएको सेवा प्रभावकारी भएन भने त्यो सरकारको प्रभावकारितामा नै प्रश्न उठ्दछ। तसर्थ व्यापक रूपमा भन्दा सरकारका खर्चहरू सार्वजनिक सेवा वितरणका लागि हुन्छन् र यसका लागि सरकारी तवरबाट गरिने खर्चलाई नै सार्वजनिक खर्चको रूपमा बुझिन्छ। सार्वजनिक खर्च गर्ने आधार मुलुकको आवधिक योजना र वार्षिक बजेटलाई लिइन्छ। सरकारले प्राप्त गर्ने कुनैपनि स्रोतबाट गरिने खर्च सार्वजनिक खर्च हुन्छ।

सार्वजनिक खर्चको प्रकार

नेपालले आर्थिक वर्ष २०६८/६९ देखि अन्तर्राष्ट्रिय मुद्राकोषले प्रतिपादन गरेको सरकारी वित्त तथ्याङ्क प्रणाली (Government Finance Statistics 2001) अवलम्बन गर्दै आएको छ। यस अनुसार सरकारी खर्चलाई चालु, पूँजीगत र वित्तीय व्यवस्था गरी तीन प्रकारमा वर्गीकरण गरिएको छ। यस अन्तरगत कुनै पनि बजेट उपशीर्षकमा चालु र पूँजीगत दुवै प्रकारका खर्च पर्दछन्। चाहे साथारण प्रकृतिको खर्च होस् वा विकाससँग सम्बन्धित खर्च होस्, दुवैमा चालु र पूँजीगत खर्च हुनसक्दछन्।  वित्तीय व्यवस्था अन्तरगत सरकारले गर्ने लगानी एवं सरकारले लिएको आन्तरिक तथा बाह्य ऋणको सावाँ भुक्तानी पर्न भएकाले यो अर्थ मन्त्रालय अन्तरगतको बजेट उपशीर्षकहरूमा राखिन्छ। यस खण्डमा यी तीन प्रकारका खर्चहरूको छोटकरी व्याख्या गरिएको छ।

(१) चालु खर्च: चालु खर्चलाई सामान्यतया सहयोगी खर्चको रूपमा परिभाषित गरिन्छ। पूँजी निर्माणमा सहयोगी हुने सबै प्रकारका खर्चहरू यस अन्तरगत पर्दछन्। कर्मचारीका तलब, भत्ता लगायत कार्यालय सञ्चालनका लागि आवश्यक खर्चहरूलाई चालु खर्चको रूपमा व्यवस्था गरिन्छ। परम्परागत रूपमा कार्यालय सामानलाई खर्च हुने र नहुने भनेर विभाजन गर्ने गरिएकोमा खर्च हुने सामानका लागि छुट्याइएको खर्च समेत चालु खर्च नै हुन्छ। यसका अतिरिक्त सबै प्रकारका अनुदान एवं आन्तरिक तथा बाह्य ऋणको ब्याज तिर्नलाई छुट्याइएको रकम पनि चालु खर्चकै रूपमा रहन्छ। चालु खर्चलाई वाञ्छित सीमाभित्र राख्न सकियो भने सरकारी खर्चलाई मितव्ययी बनाउन सहयोग पुग्दछ।

(२) पूँजीगत खर्च: पूँजी निर्माण गर्ने कुनै पनि खर्चलाई पूँजीगत खर्च भनिन्छ। निर्माणसँग सम्बन्धित खर्चका साथै पूँजीगत सामान खरिदमा गरिने खर्चलाई पूँजीगत खर्चको रूपमा परिभाषित गरिन्छ। कम्प्युटर वा सवारी साधन खरिदका लागि गरिने खर्च पूँजीगत खर्चको रूपमा विनियोजित गरिएको हुन्छ। पूँजीगत तर्फ बढी रकम विनियोजन गर्न सकियो भने पूँजी निर्माणमा सहयोग पुग्ने मात्र होइन, मुलुकको समग्र विकासमा सकारात्मक सहयोग पुग्दछ।

(३) वित्तीय व्यवस्था: वित्तीय व्यवस्था अन्तरगत विशेषत: तीन प्रकारको खर्च पर्दछन्। सरकारले गर्ने शेयर लगानी, ऋण लगानी र आन्तरिक तथा बाह्य ऋणको साँवा भुक्तानी यस अन्तरगत पर्दछ। ऋणको साँवा भुक्तानी यसमा पर्दछ भने ब्याज भुक्तानी खर्चको रूपमा रहने भएकाले त्यसलाई चालु खर्चमा राखिन्छ।   

हालको वित्तीय प्रणाली लागु गर्नुभन्दा अगाडि सरकारी खर्चलाई चालु, पूँजीगत र सावाँ भुक्तानी भनेर वर्गीकरण गरिने गरिएको थियो भने सो अगाडि खर्चलाई साधारण र विकास भनेर छुट्याइन्थ्यो। त्यही भएर कतिपय पूर्व कर्मचारी तथा पुरानो प्रणालीसँग बढी परिचित प्रशासक एवं प्राविधिकहरूले चालु खर्चलाई साधारण खर्चको रूपमा नै चिन्दछन्। विकास खर्चको एउटा अंश भने साँवा भुक्तानीका लागि छूट्याइने गरिन्थ्यो।

कुनै पनि बजेट उपशीर्षकमा चालु र पूँजीगत दुवै खर्च पर्ने भएकाले विकास र साधारण प्रकृतिका कामका लागि हुने खर्चको यथार्थ आँकलन भने सहजै गर्न सकिदैंन। यसका लागि कुनैपनि बजेट उपशीर्षकलाई दिइने संख्याको व्यवस्था गरिएको हुन्छ, जस अनुसार कुनैपनि बजेट उपशीर्षक चालु वा पूँजीगत वा वित्तीय व्यवस्थामध्ये कुनसँग सम्बन्धित छ भनेर मात्र होइन विकास वा साधारण कुन प्रकृतिको हो भनेर छुट्याउन समेत सहज हुन्छ। यसको सबै विवरण प्रस्तुत गर्ने यो लेखको उद्देश्य होइन।  

सरकारले गर्ने कुनै पनि खर्च खास उद्देश्य प्राप्तिका लागि हुन्छ। एकातिर यस्तो खर्च दैनिक प्रशासन सञ्चालनका लागि आवश्यक कार्यहरूमा गरिन्छ भने अर्कातिर मुलुकको समग्र विकास निर्माणका कार्यहरूलाई द्रुतगतिमा अगाडि बढाउनका लागि गरिन्छ। सार्वजनिक सेवा प्रवाहका लागि यी दुवै खर्चहरू महत्वपूर्ण हुन्छन्। यी दुवै खर्चले सरकारको सार्वजनिक सेवा वितरणमा सहयोग पुर्‍याउँदछन्। नतीजा प्राप्त हुने गरी गरिने खर्चले सरकारी खर्चको प्रभावकारिता बढाउन मदत पुग्दछ। राज्यका नागरिकले तिरेको कर होस् वा बाह्य क्षेत्रबाट प्राप्त सहयोग दुवै कठिन मेहनतसाथ प्राप्त स्रोतको रूपमा रहन्छन्। तिनलाई खर्च गर्दा जनतालाई के दिन सकियो भन्ने कुराको ख्याल राखिनुपर्दछ, तब मात्र सार्वजनिक खर्चको प्रभावकारिता बढ्न सक्दछ। सामान्यतया सार्वजनिक खर्चका तीन मुख्य उद्देश्य हुन्छन्।

वित्तीय अनुशासन कायम गर्ने

वित्तीय अनुशासन भन्नाले अनावश्यक खर्चमा कटौती, स्रोतको महत्तम उपयोग र उत्तरदायी खर्च प्रणालीको अवलम्बनलाई बुझाउँदछ। प्रत्येक मुलुकले वार्षिक बजेट प्रस्तुत गर्दा होस् वा आवधिक योजनामा होस् वित्तीय अनुशासनलाई प्रमुख रूपमा उठाएको हुन्छ। जनताले तिरेको करबाट गरिने खर्चको प्रभावकारिता हुनुपर्दछ र सो बाट जनताले के पाउँछन् भनेर भन्न सक्नुपर्छ भन्ने विषयमा सबै सजग भएका हुन्छन्। प्रत्येक आर्थिक वर्षको अन्त्यमा सरकारले आफ्ना नागरिकलाई उनीहरूको करबाट गरिएको खर्चले भएको उपलब्धि देखाउन सक्नुपर्दछ, अनि मात्र त्यस्तो सरकार जन उत्तरदायी हुन्छ। अनावश्यक खर्च नगर्ने र गरेको खर्चको उचित प्रतिफल प्राप्त गर्ने लक्ष्य सबैजसो सरकारको हुन्छ। तर, सुन्दा जति सरल लाग्छ, वित्तीय अनुशासनको विषयवस्तु त्यति सरल छैन।

कतिपय अर्थशास्त्रीहरूले सरकारी स्रोतलाई जसले पनि उपयोग गर्न सक्ने साझा स्रोतको रूपमा परिभाषित गरेका छन्। यो परिभाषा अनुसार कुनै पनि व्यक्तिले सरकारी स्रोतलाई आफूले जुनसुकै किसिमले प्रयोग गर्न सक्ने साझा स्रोतको रूपमा लिन्छ र यसको उपयोगमा मितव्ययिता, प्रभावकारिता एवं अनुशासन खोज्दैन। तर त्यही व्यक्ति जब आफ्नो व्यक्तिगत स्रोतको उपयोग गर्दछ, ऊ बढी नै अनुशासित हुन्छ। व्यक्तिगत स्रोतमा उसको मेहनत परेको हुन्छ, जसले अनुशासित खर्च गर्न बाध्य बनाउँछ। तर, सरकारी स्रोतमा भने त्यस्तो मेहनत हुँदैन र मितव्ययिता र प्रभावकारितामा कम मात्र ध्यान पुग्दछ। यही कुरा सम्झाउनुपर्ने भएकाले हुनुपर्छ, सबैजसो मुलुकमा बजेटको उद्देश्य नै वित्तीय अनुशासन कायम गर्ने भन्ने राखिएको हुन्छ।

नेपालमा पनि वित्तीय अनुशासनलाई बजेटको उद्देश्यमा राख्ने गरिएको छ। तर पनि वित्तीय अनुशासन कायम गर्न कठिन भएका उदाहरणहरू प्रशस्त भेटिन्छन्। खर्चमा मितव्ययिता नहुने मात्र होइन, अनावश्यक र कुनैपनि नतीजा प्राप्त नहुने क्षेत्रमा पनि खर्च भएका प्रशस्त उदाहरणहरू भेटिन्छन्। यसो हुनुको पछाडि सरकारी स्रोतलाई स्वत: प्राप्त स्रोतको रूपमा लिने प्रवृत्ति देखिन्छ भने अर्कातिर सरकारी खर्चमा मितव्ययिता नअपनाउने मानसिकता जिम्मेवार छ। नेपालमा वित्तीय अनुशासनमा देखिएका प्रमुख समस्याहरूलाई यसप्रकार  प्रस्तुत गर्न सकिन्छ।

(१)             कम पूँजीगत खर्च: मुलुकको समग्र विकासका लागि पूँजीगत खर्चको मात्रा बढ्नुपर्ने हुन्छ। अझ हाम्रो जस्तो मुलुक जहाँ पूर्वाधारकै कमीले सेवा वितरण महङ्गो पर्ने र सम्पूर्ण विकास निर्माणका कार्यहरूको लागत उच्च रहने गरेको सन्दर्भमा पूँजीगत खर्चको वृद्धि आवश्यक पर्दछ। नेपालमा विगत पाँच वर्षको आंका हेर्ने हो भने कुल विनियोजित बजेटमध्ये चालु तर्फ सम्पूर्ण खर्च हुने तर पूँजी निर्माणका लागि विनियिजित रकम भने कमै मात्र खर्च भएको देखिन्छ। विगत पाँच वर्षमा चालु खर्च औसत ८९.१८ प्रतिशत भएकोमा पूँजीगत खर्च केवल ७७.९७ प्रतिशत मात्र भएको छ। यो स्थितिलाई माथिको चित्रले स्पष्ट रूपमा देखाएको छ। यसले पूँजी निर्माणका लागि कम तर सो का लागि सहयोगी खर्च भने अधिक रहेको देखाउँछ। एकातिर विनियोजित बजेटमा पूँजीगत खर्चको अंश नै कम छ भने विनियोजनमध्येको खर्च झन् कम रहेको छ। खर्चको यो प्रकृति हेर्दा हाम्रो प्राथमिकता पूँजी निर्माणमा भन्दा चालु प्रकृतिका र दीगोपना नहुने क्षेत्रहरूमा रहेको देखिन्छ।

(२)             पूँजीगत बजेट खर्च हुने समय: पूँजीगत खर्चको ठूलो अंश आर्थिक वर्षको अन्त्यतिर मात्र हुने गरेको छ। आर्थिक वर्षका शुरुका दिनहरू कार्यक्रम स्वीकृति र प्रारम्भिक कार्यमा नै खर्च हुने, बीचको समय ठेक्कापट्टा लगायतका कार्यहरूमा जाने र अन्तिम अवधिमा मात्र वास्तविक विकास निर्माणका कार्यहरू हुने गरेका कारण पूँजीगत खर्चको भार आर्थिक वर्षको अन्त्यतिर मात्र बढी पर्ने गरेको देखिन्छ। सँगैको चित्रमा देखाइए अनुसार आर्थिक वर्ष २०६४/६५ देखि आर्थिक वर्ष २०७०/७१ सम्मको अवधिमा झण्डै ७० प्रतिशत पूँजीगत खर्च अन्तिम चौमासिकमा मात्र भएको छ। अझ आर्थिक वर्ष २०६९/७० मा त ७५ प्रतिशत पूँजीगत खर्च अन्तिम चौमासिकमा मात्र भएको देखिएको छ। आर्थिक वर्षको अन्त्यमा हुने खर्चको प्रभावकारिता नहुने मात्र होइन, कतिपय खर्चहरू अनावश्यक रूपमा हुने र खर्चको अनुगमन गर्न पनि कठिन हुने गरेको छ। यसले गर्दा चाहेर पनि वित्तीय अनुशासन कायम गर्न सकिएको छैन।  

(३)             चालु खर्चमा बढोत्तरी: विगत पाँच वर्षको आँकडाले चालु खर्चको अंकमा अत्यधिक वृद्धि र पूँजीगत खर्चको अंकमा सामान्य मात्र वृद्धि भएको देखाउँदछ। सापेक्षित रूपमा चालु खर्च त्यति धेरै नबढेको देखिए पनि आधार अंक नै ठूलो भएका कारण चालु खर्चको अंकमा भारी वृद्धि भएको देखिएको छ। सँगैको चित्रमा देखाइए अनुसार विगत पाँच वर्षमा पूँजीगत र वित्तीय व्यवस्था अन्तरगत भएको खर्चको वृद्धिको तुलनामा चालु खर्चमा भएको वृद्धि निकै नै उच्च रहको देखिएको छ। आर्थिक वर्ष २०६६/६७ देखि आर्थिक वर्ष २०७०/७१ को पाँच वर्षको अवधिमा कुल खर्च १.६५ गुणाले बढेकोमा चालु खर्च १.६२ गुणाले र पूँजीगत खर्च १.६४ गुणाले बढेको छ। वित्तीय व्यवस्था अन्तरगतको लगानी तर्फको खर्चलाई पनि पूँजीगत खर्च नै मान्दा वित्तीय व्यवस्था सहितको पूँजीगत खर्च १.६९ प्रतिशतले बढेको छ। सामान्य हिसाबमा हेर्दा यो वृद्धि सन्तुलित नै देखिए पनि कुल खर्चको अंक चालु तर्फ अत्यधिक रूपमा बढेको देखिन्छ। आर्थिक वर्ष २०६६/६७ मा रू. १८७ अर्ब रहेको चालु खर्च आर्थिक वर्ष २०७०/७१ मा रू. ३०१ अर्ब पुग्यो भने यही अवधिमा पूँजीगत खर्च भने रू. ४१ अर्बबाट रू. ६६ अर्ब मात्र पुग्यो, अर्थात् रू. २५ अर्बको थप पूँजी निर्माण गर्ने खर्चका लागि रू. ११४ अर्ब सहयोगी खर्चको व्यवस्था गर्नुपरेको छ।

(४)             मितव्ययितामा उदासीनता: प्रत्येकजसो नयाँ सरकारले मितव्ययिता सम्बन्धी नीतगत तथा कार्यगत व्यवस्थाको घोषणा गर्दछन्। तर, यो व्यवस्थाको पूर्ण परिपालना भएको भने पाइँदैन। विदेश भ्रमणको हवाई टिकटको मूल्य होस् वा आन्तरिक रूपमा हुने अन्य खर्चहरू हुन् सरकारी भने पछि बढी नै खर्चालु हुने देखिएको छ। सामान्य कामका लागि र नियमित रूपमा ठेकिएकै काम गर्नका लागि पनि अतिरिक्त फाइदा खोज्ने प्रवृत्ति देखिएको छ। नियमित रूपमा सम्पादन गरिने कामका लागि पनि प्रोत्साहन भत्ताको माग अचाक्ली बढ्ने गरेको पाइएको छ। एकातिर साँच्चिकै सेवा प्रवाहसँग सम्बन्धित र जनतालाई सीधै सेवा दिने कतिपय निकायहरूमा यस्तो भत्ताको प्रबन्ध गर्न सकिएको छैन भने अर्कातिर केही निकायहरूले नियमित र कार्यालय समयमा सजिलै सम्पादन हुने कार्यहरूको समेत कार्यसम्पादन सूचक बनाई यस्तो भत्ता दिने व्यवस्था गरेका छन्। कतिपय निकायहरूमा भने कर्मचारीलाई टिकाइराख्न पनि यस्तो भत्ताको प्रबन्ध गरिएको छ।

(५)             विनियोजन सीमाभित्र नबस्ने प्रवृत्ति: सार्वजनिक निकायहरूले विनियोजित बजेटको सीमाभित्र नबसी आर्थिक वर्षको शुरूदेखि नै थप बजेट माग गर्न उद्यत हुने गरेका छन्। आफूसँग भएको बजेट खर्च नगर्ने अनि प्रत्येक नयाँ काम आइपरेको वा बजेट नै नपुगेको भनेर खर्च गर्न शुरू नै नगरी माग हुने गरेको छ। यसले एकातिर बजेट तर्जुमाको पक्ष नै कमजोर रहेको देखिन्छ भने अर्कातिर सीमाभित्र बाँधिन नचाहने प्रवृत्ति हावी भएको देखिन्छ। आर्थिक वर्ष २०७०/७१ को पहिलो छ महिनामा मात्र विभिन्मन निकायहरूबाट रू. ४० अर्ब भन्दा बढी थप बजेट माग भएको जानकारी अनौपचारिक जानकारी थियो, तर विनियोजनमा उल्लेख भएको ५० प्रतिशत मात्र वैदेशिक सहायता र ७० प्रतिशत मात्र आन्तरिक ऋण परिचालन हुँदा पनि आर्थिक वर्षको अन्त्यमा सरकारी कोषमा रू. २५ अर्ब भन्दा बढी बचत हुन गयो। यसले खर्च गर्न नसक्ने समस्या एकातिर रहेको छ भने बजेटको सीमाभित्र नबस्न चाहने प्रवृत्ति पनि हावी हुँदै गएको छ। यसले स्वाभाविक रूपमा वित्तीय अनुशासन कायम गर्ने पहललाई प्रभावकारी हुन दिएको छैन।

(६)             खर्च गर्ने अख्तियारी र कार्यक्रम स्वीकृति

बजेट प्रस्तुत भइसकेपछि कुनैपनि आयोजना तथा कार्यक्रमहरूको क्रियाकलाप सहितको कार्यक्रम स्वीकृत गर्ने र सो अनुसारको खर्च गर्ने अख्तियारी दिने प्रचलन छ। यसले नै लामो समय लियो भने वास्तविक कार्य शुरु हुन निकै समय लाग्दछ। हामीकहाँ असार मसान्तमा बजेट आइसकेपछि श्रावण र भाद्र दुई महिना कार्यक्रम स्वीकृतिमा नै बित्ने गरेको छ। अर्थ मन्त्रालयले श्रावण १ गते नै सबै निकायका सचिवहरूलाई खर्च गर्ने अख्तियारी दिए पनि ती निकायहरूका कार्यान्वयन इकाईसम्म यस्तो अख्तियारी पुग्न महिनौं लाग्ने गरेको उदाहरणहरू प्रशस्त छन्। कार्यक्रम स्वीकृत नभइकन सम्बन्धित मन्त्रालयले तल्लो निकायमा अख्तियारी नदिने हुँदा पहिलो चौमासिक अवधि त्यत्तिकै खेर जाने र त्यसपछि बल्ल ठेक्कापट्टाको काम शुरु हुन्छ। ठेक्का लागेर वास्तविक काम शुरु हुने भनेको झण्डै दोस्रो चौमासिकको अन्त्यतिर मात्र हुन्छ। यसले गर्दा वित्तीय अनुशासन कमजोर भएको मात्र होइन, खर्चको प्रभावकारिता समेत बढ्न सकेको छैन।

यी कारणहरूले नेपालमा वित्तीय अनुशासन कमजोर हुन पुगेको छ। वित्तीय अनुशासन कायम गर्न सबैभन्दा महत्वपूर्ण भूमिका अर्थ मन्त्रालयको हुन्छ, तर सबै निकायहरूको सहयोग बिना यो कार्य कठिन हुन्छ। तथापि शुरूमै समष्टिगत आर्थिक र वित्तीय ढाँचा तयार गरेर बजेट विनियोजन गर्न सकियो र सो को कार्यान्वयनमा कडाइ अपनाउन सकियो भने वित्तीय अनुशासन कायम राख्न सकिन्छ। यसका लागि सबै पक्षको इमान्दार प्रयास भने हुनुपर्दछ।

२.२ विनियोजन कुशलता कायम गर्ने

सार्वजनिक खर्च व्यवस्थापनको दोस्रो उद्देश्य विनियोजन कुशलता कायम गर्नु हो। सार्वजनिक खर्चको शुरूवात विनियोजनबाट हुन्छ। बजेट विनियोजन जति यथार्थपरक हुन्छ, त्यति बजेट खर्च प्रभावकारी हुने सुनिश्चितता हुन्छ। बजेट नै राम्ररी विनियोजन भएको छैन भने खर्च हुन सक्ने सम्भावना पनि कम मात्र हुन्छ। तसर्थ सार्वजनिक खर्च व्यवस्थापनको महत्वपूर्ण पक्ष भनेकै विनियोजनमा कुशलता ल्याउने हो। विनियोजन कुशलता कायम गर्नका लागि केही महतवपूर्ण पक्षहरूमा ध्यान दिनुपर्दछ।

(१)             सरकारी खर्चको प्राथमिकीकरण: सबैजसो मुलुकहरूमा स्रोत र खर्चको सन्तुलन मिलाउने कार्य जटिल नै हुन्छ। सबै मुलुकमा सबै प्रकारका खर्चहरू गर्नका लागि स्रोतको उपलब्धता हुन्छ भन्ने छैन। केवल कति सहजताका साथ यस्तो स्रोत प्राप्त हुन्छन् भन्ने मात्र हो। त्यसैले खर्चको प्राथमिकीकरण महत्वपूर्ण हुन्छ। अझ, हाम्रो जस्तो स्रोतको अपर्याप्तता भएको मुलुकमा त खर्चको प्राथमिकीकरण अति आवश्यक हुन्छ, जसले कुन खर्चलाई बढी प्राथमिकता दिने र कस्ता खर्चलाई कम मात्र प्राथमिकता दिने भनेर निर्क्यौल गर्न र सो का लागि खर्चको व्यवस्थापन गर्न सहज हुन्छ।

नेपालमा दशौं योजनाको शुरूवातदेखि खर्चको प्राथमिकीकरण गर्न लागिएको हो। दशौं योजनालाई गरिबी न्यूनीकरण रणनीतिपत्रको रूपमा तर्जुमा गरिए पछि खर्चको प्रभावकारिता बढाउन, प्राथमिकता प्राप्त क्षेत्रमा स्रोतको सुनिश्चितता दिन र खर्चको नतीजा पहिल्याउन मध्यकालीन खर्च संरचना शुरू गरियो, जसको मुख्य उद्देश्य नै सीमित स्रोतको प्रभावकारी विनियोजनबाट अधिकतम उपलब्धि हासिल गर्नु थियो। विनियोजन कुशलता कायम गर्नका लागि यो एउटा राम्रो कदम थियो। तर, केही वर्षपछि यसलाई निरन्तरता दिइएन र तयार भएका मध्यकालीन खर्च संरचनाहरू पनि प्राज्ञिक अभ्यासको रूपमा सीमित हुन पुगे। मध्यकालीन खर्च संरचनाले मात्र विनियोजन कुशलता कायम गर्न सक्दछ भन्ने होइन, तर कमसेकम खर्चको प्राथमिकीकरण गरेर तत्काल के गर्ने र के नगर्ने भनेर निर्णय गर्न चाँहि सहज हुन्छ। उस्तै प्रकृतिका काम गर्ने बजेट शीर्षक र आयोजना तथा कार्यक्रमहरूको वृहत अध्ययन गरी तिनलाई एक आपसमा गाभ्ने वा हटाउने तर विभिन्न स्थानमा छरेर वजेट विनियोजन नगर्ने मात्र गरियो भने पनि विनियोजन कुशलता कायम गर्न मदत पुग्दछ।

(२)             प्रति इकाई खर्चको अनुमान: कुनैपनि आयोजना तथा कार्यक्रमका लागि बजेट विनियोजन गर्दा यसको प्रति इकाई लागतका आधार लिनु सबैभन्दा वैज्ञानिक र प्रभावकारी विधि हो। प्रति इकाई लागत गणना गर्नका लागि दुई तरिकाले गर्ने गरिन्छ – (१) आयोजना वा कार्यक्रमका प्रत्येक क्रियाकलापको प्रति इकाई लागत अनुमान गर्ने र (२) आयोजना वा कार्यक्रमबाट लाभान्वित हुने जनसंख्याको आधारमा प्रति व्यक्ति लागत अनुमान गर्ने। अघिल्लो विधि आयोजना/कार्यक्रमको कार्यान्वयन लागतसंग सम्बन्धित छ भने पछिल्लो विधि कार्यान्वयनबाट प्राप्त हुने नतीजासंग सम्बन्धित छ। कुनै पनि कार्यक्रम तथा आयोजनाको क्रियाकलापहरूको प्रति इकाई लागत अनुमान गर्न सकिएमा पनि विनियोजन कुशलता कायम गर्न मदत पुग्दछ।

नेपालमा बजेट तयार पार्दा नै प्रति इकाई लागत तयार पार्ने प्रचलन छैन। बजेट आइसकेपछि बजेटको अंक हेरेर क्रियाकलापहरू निर्धारण गरिन्छ, जसले गर्दा विनियोजन किन र के मा गर्ने थाहा हुँदैन। हालै शुरू गरिएको विषयगत मन्त्रालय बजेट सूचना प्रणाली (Line Ministry Budget Information System) ले यसमा केही सुधार गर्ने अपेक्षा गरिए पनि बजेट बनाउँदा सम्बद्ध सबै पक्षले यसलाई मिहीन तरिकाले हेर्नु जरूरी हुन्छ।

(३)             खर्च गर्ने क्षमता: कुनैपनि आयोजना/कार्यक्रमका लागि बजेट विनियोजन गर्दा त्यो आयोजना/कार्यक्रम सञ्चालन गर्ने निकायसंग तोकिएको बजेट खर्च गर्ने क्षमता भए नभएको समेत विश्लेषण गर्नुपर्दछ। क्षमताभन्दा बढी विनियोजन गर्दा सम्बन्धित निकाय दबाबमा आई कार्यान्वयन गर्न नसक्ने सम्भावना पनि रहन्छ। यसका लागि यथार्थ खर्चको प्रवृत्तिको विश्लेषण, खर्च गर्ने प्रक्रिया र खर्चमा प्रभाव पार्ने तत्त्वहरूका साथै जोखिमका तत्वहरूको पहिचान र विश्लेषण गर्नु जरूरी हुन्छ। खर्च गर्ने क्षमताको यथार्थपरक विश्लेषण गरी बजेट विनियोजन गर्न सकिएमा पनि बजेट विनियोजनको कुशलता बढ्न सक्दछ।

नेपालमा बजेट बनाउँदा खर्च गर्ने क्षमतालाई खासै हेर्ने गरिएको छैन। अघिल्लो आर्थिक वर्षको खर्चको स्थिति हेर्ने गरिएको भएता पनि यसैका आधारमा बजेट विनियोजन हुने गरेको छैन। कतिपय आयोजना कार्यक्रमहरूको आगामी आर्थिक वर्षको बजेट अघिल्लो आर्थिक वर्षको खर्चलाई मात्र आधार मानेर विनियोजन गर्न पनि सकिदैंन, तिनका क्रियाकलापहरू नै नितान्त बेग्लै हुन सक्छन्। यसका साथै खर्च गर्ने क्षमताका अरू सूचकहरूलाई पनि हेर्न सकिएको छैन। स्पष्ट मापदण्ड नभएका कारण कतिपय अवस्थामा विभेदकारी विनियोजन पनि हुने गरेको छ, जसले गर्दा कामका आधारमा भन्दा पनि पहुँच र प्रभावका आधारमा समेत बजेट विनियोजन हुने गरेको छ।

(४)             सरकारले खर्च नगर्ने क्षेत्रको पहिचान: सबै खर्च सरकारले गर्न सक्दैन र गर्नु पनि हुँदैन। हुनत यसमा मुलुकले अपनाएको आर्थिक प्रणाली र मुलुकको शासन चलाउने राजनीतिक दलको राजनीतिक दर्शनले पनि प्रभाव पार्दछ, तर वर्तमान युगमा सबै काम सरकारले गर्न सक्दैन। सामान्यत: सरकारले केवल नीतिगत व्यवस्था मिलाइदिने, लगानीका लागि विश्वासको वातावरण बनाइदिने र निजी क्षेत्र सक्षम नभएका क्षेत्रमा मात्र खर्च गर्ने गर्दछ। यो बाहेक पूर्वाधार निर्माणमा सरकारको तुलनात्मक लाभ भएकाले धेरै मुलुकमा सरकारले पूर्वाधार निर्माणमा खर्च गर्ने गर्दछ। बजेट विनियोजनको आधार तय गर्दा सरकारी बजेट विनियोजन नगर्ने क्षेत्रको समेत पहिचान गर्नुपर्ने हुन्छ। हालको परिप्रेक्ष्यमा आफैं आय आर्जन गर्ने निकायहरूमा, निजी क्षेत्रले पूर्ण रुपमा काम गर्न सक्ने कुनै पनि क्षेत्रमा र आफैं आय आर्जन गर्ने विकास समितिहरूमा सरकारले खर्च नगर्नु उपयुक्त हुन्छ।

नेपालमा यो व्यवस्था गर्न नखोजिएको होइन। तर पनि यस्ता सबैजसो क्षेत्रमा सरकारी खर्च हुने गरेको छ। एउटै प्रकृतिको काम गर्ने थुप्रै निकायहरू छन्, तर तिनका कामहरूमा रहेको दोहोरोपना हटाउन सकिएको छैन। निजी क्षेत्र पूर्ण रूपमा सक्षम भइसकेको क्षेत्रमा पनि सरकारले लगानी गर्ने गरेको छ। कतिपय बन्द भइसकेका उद्योग तथा सार्वजनिक संस्थानहरू फेरि सरकारले सञ्चालन गर्ने भनेर बेलाबखत सुनिने गरेको छ। यसले फेरि सरकारको खर्च बढाउने र विनियोजन कुशलता अझ कमजोर हुने सम्भावना रहन्छ। विकास समितिहरू आफैं सक्षम हुँदाहुँदै पनि सरकारले लगानी गरेका उदाहरणहरू प्रशस्त छन्। तिनमा जाने रकम अनुदानको रूपमा जाने भएकाले तिनले पूँजी निर्माण गरे तापनि चालु खर्चमा गणना हुन्छ। यसले पूँजीगत खर्च कम भएको देखिई विनियोजन कुशलता कमजोर भएको देखाउँछ।

(५)             खर्चको दोहोरोपना हटाउने: विनियोजन कुशलता कायम गर्ने अर्को महत्वपूर्ण कुरा भनेको खर्चको दोहोरोपना हटाउनु हो। एउटै प्रकृतिको कार्यहरू गर्ने थुप्रै निकायहरू छन्, जसले एक अर्कासँग समन्वय समेत गरेका हुँदैनन्। यसबाट काममा दोहोरोपना हुने मात्र होइन, एउटै उपलब्धिका लागि अधिक खर्च हुन जान्छ। काममा दोहोरोपना हटाउने र सो का लागि आवश्यक खर्चको समेत दोहोरोपना हटाउन सकिएमा पनि विनियोजन प्रभावकारी हुन सक्दछ।

नेपालको सन्दर्भमा हेर्ने हो भने काममा दोहोरोपना अत्यन्त धेरै छ। विशेषगरी सबै प्रकारका तालीमहरु, सबै निकायका संस्थागत सुदृढीकरणका कार्यक्रमहरु, सबै निकायमा हुने सूचना प्रविधिको विस्तार र विकासका कार्यक्रमहरु, निश्चित आयोजना/कार्यक्रमसंग प्रत्यक्ष रुपमा आबद्ध नभएका अध्ययन/अनुसन्धानका कार्यक्रमहरु एवं भौतिक पूर्वाधार तथा यातायात मन्त्रालय, सहरी विकास मन्त्रालय, शान्ति तथा पुनर्निर्माण मन्त्रालय र स्थानीय विकास मन्त्रालयबाट सञ्चालन हुने थुप्रै आयोजना/कार्यक्रमहरु एक अर्कासँग दोहोरिने गरेका छन्। कतिपय निकायहरूमा त एउटा महाशाखा वा विभागले गर्ने कार्यहरू अर्को महाशाखा वा विभागका र्यसँग समेत बाझिने र दोहोरिने गरेका देखिन्छन्। यसैगरी कतिपय सामाजिक सुरक्षाका कार्यक्रमहरू पनि विभिन्न मन्त्रालयहरूले सञ्चालन गर्दछन, जसले गर्दा कतिपय सेवामा दोहोरोपना देखिएको छ भने कतिपय खर्चको अनुगमन पनि गर्न सकिएको छैन। समग्र विनियोजनमा कुशलता ल्याउन यस्ता कार्यक्रमहरूलाई एकत्रित गरी सञ्चालनमा ल्याउनुपर्ने हुन्छ।

२.३ खर्चलाई प्रभावकारी बनाउने

सरकारले गर्ने खर्चको प्रमुख स्रोत जनताले तिरेको कर हुन्छ। सिद्धान्तत: जनताको करबाट गरिएको खर्चको हिसाब कुनैपनि सरकारले दिनुपर्ने हुन्छ। यस्तो हिसाब बजेट खर्च गरिसकेपछि प्राप्त हुने नतीजा वा उपलब्धालई आधार मानेर देखाउन सकिन्छ। खर्चको प्रभावकारिता मापन गर्ने उत्तम तरिका भनेको नतीजामा आधारित बजेट प्रणाली हो। सरकारले गर्ने प्रत्येक खर्चको नतीजा खोज्न थालियो भने खर्चको प्रभावकारिता स्वत: बढ्दछ। प्रभावकारी खर्चका लागि केही महत्वपूर्ण पक्षहरूमा ध्यान दिनुपर्ने हुन्छ।

(१)             प्रभावकारी सेवा वितरण: सुशासनको प्रमुख उद्देश्य भनेकै सेवा प्रवाहलाई प्रभावकारी बनाउनु हो। राज्यले आफ्ना नागरिकलाई बिना झण्झट र बिना कुनै व्यवधान सेवा दिन सक्यो भने सरकारी खर्चको समेत सार्थकता हुन्छ। सरकारले निर्माण गर्ने पूर्वाधार होस् वा अन्य कुनै पनि सेवासँग सम्बन्धित कार्य, ती सबैको अन्तिम लक्ष्य भनेकै जनतालाई सेवा दिनु हो। तसर्थ सेवा प्रवाहलाई प्रभावकारी बनाउन सकियो भने खर्चको प्रभावकारिता समेत बढ्न जान्छ।

नेपालमा सेवा प्रवाहलाई सहज, सरल र प्रभावकारी बनाउन केही नीतिगत र कानुनी व्यवस्थाहरू समेत गरिएका छन्। सुशासन ऐन र नियमावलीले सेवा वितरणका धेरै विषयहरूलाई समेटेका पनि छन्। तर, कार्यान्वयन पक्ष सबल हुन नसकेका कारण समग्र सेवा वितरण प्रभावकारी भने हुन सकेको छैन। यसो हुनुमा सेवा वितरणसँग सम्बद्ध निकायहरूको कमजोर क्षमता एउटा कारण छ भने ती निकायहरूमा कार्यरत कर्मचारीहरूलाई आवश्यक उत्प्रेरणाको कमी अर्को कारणको रूपमा रहेको छ। हालै मात्र कार्यगत रूपमा पनि सुधार गर्न सेवा प्रवाह गर्ने निकायहरूबाट कार्यालय समय अघिपछि पनि सेवा दिने निर्णय भएको छ। यसले सेवा प्रवाहमा केही सुधार ल्याउने अपेक्षा गर्न सकिन्छ।

(२)             नतीजामा आधारित बजेट प्रणाली: खर्चको प्रभावकारिता खर्चबाट प्राप्त उपलब्धिबाट मापन गर्न सकिन्छ। सरकारी कोषबाट एक रुपैयाँ मात्र खर्च गर्दा पनि त्यसबाट के नतीजा प्राप्त हुन सक्छ, त्यसको लेखाजोखा हुनु पर्दछ। करदाताले तिरेको रकम र विभिन्न राष्ट्र वा संस्थाहरुबाट लिइएको ऋणको उपयोग कुनै उद्देश्य प्राप्तिका लागि र कुनै नतीजा हासिल गर्नका लागि हुनु पर्दछ। तसर्थ प्रत्येक आयोजना/कार्यक्रममा विनियोजन गरिएको बजेटबाट निश्चित समयमा के कस्तो नतीजा हासिल हुन सक्छ भन्ने निश्चित गरेर मात्र बजेट विनियोजन गर्ने परिपाटी बसाल्नु आवश्यक हुन्छ। कुनै पनि आयोजनाको एउटा निश्चित समयावधि हुने भएकाले तोकिएको समयभित्र के कस्तो प्रतिफल वा नतीजा हासिल हुन सक्छ र त्यसबाट के कस्तो प्रभाव पर्दछ भन्ने निर्क्यौल गरेर मात्र बजेट विनियोजन गर्ने प्रणालीको विकास गर्नु पर्दछ। 

नेपालमा नतीजामा आधारित बजेटको पूर्ण शुरुवात भइसकेको छैन। तथापि प्रत्येक आर्थिक वर्षको बजेटको अपेक्षित उपलब्धिलाई बजेट वक्तव्यको अनुसूचीको रूपमा राख्ने प्रचलन भने शुरु गरिएको छ। यसले थोरै भएपनि एक आर्थिक वर्षमा मुलुकको आर्थिक-सामाजिक परिसूचकहरूलाई झल्काउन सकेको छ। नतीजामूलक व्यवस्थापनको शुरुवात गर्ने उद्देश्यले केही समय अगाडिदेखि केही निश्चित आयोजनाहरूका आयोजना प्रमुखहरूसँग कार्यसमम्पादन करारको पनि शुरुवात गरिएको थियो र यसलाई क्रमश: सबै सरकारी निकायहरू एवं विशिष्ट श्रेणीका सचिवहरूसम्म समेत विस्तार गर्ने उद्देश्य लिइएको थियो। तर विभिन्न कारणले यो प्रयासले सार्थकता पाउन सकेको छैन। करारमा बाँधिन नचाहने हाम्रो चाहना र काम गरे पनि हुने नगरे पनि हुने भन्ने मानसिकताले गर्दा यो उद्देश्य हुन नसकेको हो।

नतीजामूलक व्यवस्थापनको अर्को पाटो भनेको काम गर्ने र नगर्ने बीच विभेद गर्न सक्नु पनि हो। नेपालको सन्दर्भमा हालैका दिनमा यो विभेद असम्भवप्राय: भएको छ। काम गर्नेलाई प्रोत्साहन र नगर्नेलाई सजाँय गर्ने परिपाटीको विकास भइसकेको छैन। काम नगर्दा गल्ती नहुने तर काम गर्दा गल्तीहुन गई सजाँयको भागी हुनुपर्ने डरले गर्दा पनि यो विभेद गर्न नसकिएको हो। सरकारी कामकारवाहीको अनुगमन र परीक्षण गर्न व्यवस्था गरिएका संवैधानिक एवं अन्य निकायहरूले पनि बेलाबखत कामलाई सहज बनाउने भन्दा गल्ती मात्र खोज्ने गरेका कारण काममा ढिलाइ हुनु त स्वाभाविक नै भयो, काम गर्ने हरु पनि निरुत्साहित हुने अवस्था पनि देखिएको छ। कर्मचारीको छनौट गर्दा “राम्रो” भन्दा “हाम्रो”, “जान्ने” भन्दा “मान्ने” र “काम” भन्दा “दाम” लाई मह्तव दिएका कारण पनि नतीजामूलक व्यवस्थापनको अवधारणा लागु गर्न कठिन भएको छ।

(३)             एकत्रित बजेट खर्च: सार्वजनिक खर्चको प्रभावकारिताका लगि बजेट छर्ने प्रवृत्तिमा रोक लगाउनुपर्दछ। जति धेरै बजेट छरिन्छ त्यति त्यसबाट प्रतिफल प्राप्त गर्न कठिन हुन्छ। बजेट छर्दा एकातिर खर्च गर्न सक्ने क्षेत्रमा रकम हुँदैन भने अर्कातिर बजेट प्राप्त हुँदा पनि बजेट अपुग भई कार्यसम्पादन राम्रो हुँदैन। त्यसैले खर्चको प्रभावकारिता बढाउन खर्चको प्राथमिकीकरण गरी नतीजा दिने क्षेत्रमा मात्र खर्च गर्न सक्नुपर्दछ।

नेपालमा बजेट छर्ने प्रवृत्ति अलि बढी नै हावी भएको पाइन्छ। प्रत्येक वर्ष थपिने स-साना नयाँ आयोजनाले गर्दा बजेटको एउटा हिस्सा तिनमै खर्च गर्नुपर्ने हुन्छ, तर तिनले उपलब्धि भने अत्यन्त कम मात्र दिन्छन्। आवश्यक प्रक्रिया पूरा नगरेका र प्रारम्भिक कार्यहरू नभएका आयोजना तथा कार्यक्रमहरू पनि वर्षेनी थपिने प्रचलन छ। यसले तिनमा आवश्यक स्रोतको व्यवस्था गर्न नसकिने समस्या त छँदैछ, वर्षेनी थपिने आयोजना तथा कार्यक्रमहरूको प्रभावकारिता समेत शून्यप्राय: भएको छ। साना ठूला गरेर अहिले पनि ४५० भन्दा बढी आयोजना तथा कार्यक्रम सञ्चालनमा छन्। तिनमध्ये कतिपयका उप र सहायक आयोजनाहरूको संख्या त झन् अत्यधिक छ। यिनको संख्यामा कटौती नगरिकन र स्थानीय स्तरबाट सञ्चालन हुने आयोजना/कार्यक्रमहरूलाई तिनै निकायबाट सञ्चालन नगरिकन खर्चलाई एकत्रित रूपमा व्यवस्थित गर्न सकिदैंन।

(४)             सुदृढ अनुगमन प्रणाली: खर्चको प्रभावकारिता बढाउने अर्को महत्वपूर्ण पाटो अनुगमन पनि हो। विनियोजन कुशल हुँदैमा र वित्तीय अनुशासनको सामान्य पालना हुँदैमा सार्वजनिक खर्च व्यवस्थापन सबल हुँदैन न त खर्चको प्रभावकारिता बढाउन यी दुई मात्र पर्याप्त हुँदैनन्। यसका लागि खर्चको अनुगमन प्रणाली समेत सबल र प्रभावकारी हुनुपर्दछ।

नेपालमा खर्चको अनुगमन गर्ने संयन्त्रहरूको संख्या निकै नै छ। प्रत्येक मन्त्रालय अन्तरगत अनुगमन तथा मूल्याङ्कन महाशाखा नै छ भने मन्त्रीस्तरीय विकास समस्या समाधान समिति पनि छ, जसले प्रत्येक दुई महिनामा कार्यक्रम र खर्चको समीक्षा गरी समस्याको समाधान खोज्ने प्रयास गर्दछ। यसैगरी राष्ट्रिय योजना आयोगमा राष्ट्रिय विकास समस्या समाधान समिति छ, जसको अध्यक्षता स्वयं प्रधानमन्त्रीले गर्ने व्यवस्था छ। यस बाहेक राष्ट्रिय योजना आयोजमा केन्द्रीय स्तरको अनुगमन तथा मूल्याङ्कन महाशाखा छ जसले सबै कार्यक्रम तथा आयोजनाहरूको क्रियाकलापसम्मको अनुगमन गर्दछ। अर्थ मन्त्रालय अन्तरगतको अनुगमन तथा मूल्याङ्कन महाशाखाले खर्चको नियमित अनुगमन गर्ने गर्दछ। यस मन्त्रालयमा अर्थ मन्त्रीले संयोजन गर्ने अनुगमन संयन्त्र पनि छ, जसले प्रत्येक दुई महिनामा सबै मन्त्रालय अन्तरगतका खर्चहरूको अनुगमन गरी समस्या समाधानमा सहयोग गर्दछ। यिनका अतिरिक्त सुशासन ऐन, २०५५ ले व्यवस्था गरे अनुरुप नेपाल सरकारका मुख्य सचिवले अध्यक्षता गर्ने केन्द्रीय अनुगमन तथा मूल्याङ्कन समिति र प्रत्येक मन्त्रालयमा छुट्टै अनुगमन तथा मूल्याङ्कन समिति समेत छ।

यति धेरै संयन्त्र हुँदाहुँदै पनि न अनुगमन प्रभावकारी बन्न सकेको छ न खर्चको प्रभावकारिता बढ्न सकेको छ। बरु धेरै संयन्त्र हुँदा काममा दोहोरोपना आई कतिपय अवस्थामा काममा ढिलाइ समेत हुन गएको छ। कतिपय अनुगमन गर्ने निकायहरूले अनुगमन भन्दा कार्यकारी भूमिका खेल्ने खोजेका कारण पनि समस्या परेको देखिएको छ। सिद्धान्त र व्यवहारका हिसाबले प्रत्येक निकायको आ-आफ्नै कार्यक्षेत्र तोकिएको छ। जस अन्तरगत मन्त्रालयहरूले आयोजना तथा कार्यक्रमको प्रतिफल र उपलब्धि तह, राष्ट्रिय योजना आयोगले उपलब्धि र प्रभाव तह, प्रधानमन्त्री तथा मन्त्रिपरिषद्को कार्यालयले सुशासनको विषय र अर्थ मन्त्रालयले खर्चको प्रभावकारिताको अनुगमन गर्नुपर्ने हो। तर सबै निकायले सबै प्रकारको अनुगमन गर्ने खोज्दा पनि अति अनुगमन भई कार्यसम्पादन सहज हुन सकेको छैन।

3. सार्वजनिक खर्चका स्रोतहरू

सार्वजनिक खर्चका लागि आन्तरिक र बाह्य दुवै प्रकारका स्रोतहरू उपलब्ध हुन्छन्। आन्तरिक स्रोतको रूपमा राजस्व र आन्तरिक ऋण प्राप्त हुन्छ भने वैदेशिक अनुदान र ऋण बाह्य स्रोतको रूपमा प्राप्त हुन्छन्। यिनको छोटकरी चर्चा तल गरिएको छ।

३.१ आन्तरिक स्रोत

राजस्व: सार्वजनिक खर्चको सबैभन्दा दरिलो स्रोत भनेको आन्तरिक राजस्व हो। राजस्वलाई पनि कर राजस्व र गैर कर राजस्वमा वर्गीकरण गरिन्छ। कुनै पनि आय गरे वापत वा बन्द व्यवसाय गरे वापत वा वस्तु वा सेवाको उपभोग गरे वापत राज्यलाई कर बुझाइन्छ। यसलाई कर राजस्व भनिन्छ। कर बाहेकका अरू सबै राजस्व गैर कर राजस्व हुन्छन्। विशेषगरी राज्यले गरेको लगानीको प्रतिफल एवं करको परिभाषाभित्र नपर्ने राज्यको आयलाई यस रूपमा परिभाषित गरिन्छ।

आन्तरिक ऋण: बजेट घाटा पूर्ति गर्ने स्रोतको रूपमा आन्तरिक ऋणको उपयोग गरिन्छ। आन्तरिक ऋण संस्थागत तथा व्यक्तिगत दुवै प्रकारको हुनसक्छ। केही आन्तरिक ऋण बैंक तथा वित्तीय संस्थाबाट मात्र उठाइन्छ भने केही आन्तरिक ऋण व्यक्तिहरूबाट समेत उठाइन्छ। नेपालमा हाल विकास ऋणपत्र, नागरिक बचतपत्र, राष्ट्रिय बचतपत्र तथा वैदेशिक रोजगार बचतपत्रहरूको माध्यमबाट आन्तरिक ऋण उठाउने गरिएको छ। यीमध्ये पहिलो संस्थागत रूपमा मात्र उठाइन्छ भने दोस्रो र तेस्रो आम नागरिक तथा संस्थाहरूबाट उठाइन्छ। चौथो चाँहि वैदेशिक रोजगारीमा रहेका र रोजगारीबाट फर्केको निश्चित समय ननाघेका व्यक्तिहरूबाट उठाइन्छ। यी चारै प्रकारका ऋणहरू दीर्घकालीन ऋणको रूपमा चिनिन्छन्। यी बाहेक छोटो अवधिका लागि सरकारले ट्रेजरी बिलहरूको माध्यमबाट समेत ऋण उठाएको हुन्छ। यस्ता ट्रेजरी बिलहरूको अवधि भुक्तान भएपछि पुन: नवीकरण गर्ने सहुलियत पनि हुन्छ।

३.२ बाह्य स्रोत

कुनै पनि मुलुकले आफ्नो खर्च राजस्वबाट नै पूरा गर्ने लक्ष्य राखेको हुन्छ। तर, सबै मुलुकमा यो सम्भव हुँदैन। अत: उपलब्ध हुँदासम्म वैदेशिक सहायतालाई अर्को स्रोतको रूपमा परिचालन गरिन्छ। वैदेशिक सहायता पनि दुई प्रकारले प्राप्त हुन्छ।

अनुदान: विदेशी राष्ट्र वा संस्थाहरूबाट पछि तिर्नु नपर्ने गरी प्राप्त सहायतालाई अनुदान भनिन्छ। यो स्रोतलाई राजस्व सरह प्रयोग गर्न सकिन्छ। त्यसैले यसको हिसाब राख्दा पनि राजस्वसँग जोडेर नै राखिन्छ। ऋन तिर्ने क्षमता कमजोर भएका मुलुकहरूका लागि अनुदान ग्राह्य हुन्छ भने ऋण तिर्न सक्षम भएका मुलुकहरूले ऋणलाई प्राथमिकतामा राख्दछन्।

ऋण: राजस्व र वैदेशिक अनुदानबाट अपुग हुने स्रोत वैदेशिक ऋणबाट पूरा गरिन्छ। अनुदान जस्तो तिर्नु नपर्ने गरी ऋण प्राप्त हुँदैन। ऋण तिर्ने क्षमता उच्च भएका मुलुकहरूले विदेशी मुलुक तथा संस्थाहरूबाट ऋण नै प्राप्त गर्दछन्। बजेट घाटा पूर्ति गर्न वैदेशिक ऋणको उपयोग गरिन्छ। सामान्यतया ऋण सहुलियत ब्याजदरमा नै प्राप्त हुन्छ, तर पनि यसमा जोडिने अनेकौं शर्तहरूले गर्दा वैदेशिक ऋणको उपयोग र परिचालन भने सहज हुँदैन।

बाह्य लगानी: हुनत सार्वजनिक खर्च व्यवस्थापनभित्र बाह्य लगानी प्रत्यक्ष रूपमा सम्बन्धित हुँदैन। तर सरकारले जमानत दिएर यस्तो लगानी भित्रिएको छ भने सार्वजनिक खर्चलाई कुनै रूपमा भने प्रभाव परादछ। जमानत भन्नासाथ ऋण लगानी भित्र्याउने पक्षले ऋण भुक्तान गरेन वा गर्न सकेन भने त्यो भुक्तान गर्ने दायित्व सरकारको हुन्छ। त्यसैले बजेटमा व्यवस्था नगरिए पनि यसलाई कुनै रूपमा सम्बोधन गर्ने मनसाय भने राखिएको हुन्छ।

३.३ नेपालमा स्रोत परिचालन

आर्थिक वर्ष	राजस्व (रू. अर्बमा)			चालु खर्च
	जम्मा	कर	गैर कर
२०६६/६७	१७८	१६०	१८	१८७
२०६७/६८	१९८	१७७	२१	२१०
२०६८/६९	२४४	२११	३३	२४३
२०६९/७०	२९६	२५९	३७	२४७
२०७०/७१	३५७	३१६	४१	३०१

राजस्व: माथि नै भनियो, सार्वजनिक खर्चको स्रोतमध्ये सबैभन्दा महत्व र भार राजस्व परिचालनले बोकेको हुन्छ। तर राजस्व प्रक्षेपण गर्ने हाम्रो विधि अलि परम्परागत नै छ। यसकालागि स्थापित विधि र प्रक्रिया अवलम्बन गर्ने गरिए तापनि विगत वर्षका प्रवृत्तिको सामान्य विश्लेषण गरी राजस्वको लक्ष्य तोक्ने प्रचलन नै बढी छ। यस अर्थमा अहिलेको राजस्व परिचालन पनि राजस्व तिर्नुपर्ने व्यक्ति वा संगठनले जुन मात्रामा चाहन्छ, त्यही मात्रामा मात्र भएको छ न कि हाम्रा कानुनी तथा अन्य प्रावधानका प्रभावकारी पालनाबाट। एकातिर यस्तो स्थिति छ भने अर्कातिर राजस्व उठाउनुको औचित्य जनतासामु प्रष्ट पार्न नसकिइरहेको स्थिति छ। राजस्व तिरेपछि त्यसको बदलामा के प्राप्त हुन्छ र नतिर्दा के हानि हुन्छ जनताले बुझेका छैनन् वा हामीले बुझाउन सकेका छैनौं।

तथापि नेपालको राजस्व परिचालनको स्थिति अहिले सबल नै छ। विगत पाँच वर्षको आँकडा हेर्दा एक वर्ष बाहेक सबै वर्षहरूमा लक्ष्य अनुरुप नै राजस्व संकलन हुन सकेको छ। तर बढ्दो चालु खर्चका कारण राजस्वको अधिकांश हिस्सा चालु खर्चका लागि नै खपत हुने गरेको छ। यो अवस्था पनि नराम्रो भने होइन। विगत केही वर्षहरूमा राजस्वले चालु खर्च नै पनि पूरा धान्न सकेको थिएन। हालका वर्षहरूमा भने त्यस्तो स्थिति देखिएको छैन। यसलाई सँगैको तालिकामा देखाइएको छ। आर्थिक वर्ष २०६७/६८ सम्म राजस्वभन्दा चालु खर्च बढी भएकोमा सो पछिका वर्षहरूमा भने राजस्वले चालु खर्चलाई उछिनेको छ, जसलाई हाम्रो राजस्व परिचालनमा देखिएको प्रभावकारिता मान्नुपर्दछ।

राजस्वतर्फ कर राजस्वको स्थिति सामान्य हिसाबमा वृद्धि भएको देखिन्छ भने गैर कर राजस्वमा भने उतारचढाव देखिन्छ। कर राजस्व तर्फ आर्थिक वर्ष २०६६/६७ को वृद्धिदरलाई हाल कायम राख्न सकिएको छैन। राजस्वको वृद्धिदर सधैं एकनासको हुन्छ भन्ने अपेक्षा राख्नु पनि हुँदैन। आर्थिक क्रियाकलापहरूमा विस्तार नभई र लगानीमा उल्लेख्य वृद्धि नभई कर राजस्वमा वृद्धि हुन सक्दैन। यस अवधिमा आर्थिक वृद्धिदर माथि जान नसकेको र लगानीको अवसरहरू पनि सिर्जना नभइरहेको अवस्थामा पनि २० प्रतिशतको हाराहारीको राजस्व वृद्धिदरलाई उल्लेख्य मान्नुपर्दछ। आर्थिक वर्ष २०६६/६७ मा ऋणात्मक वृद्धि भएको गैर कर राजस्व त्यसपछिका वर्षहरूमा भने धनात्मक छ, तर पनि आर्थिक वर्ष २०६८/६९ को वृद्धिदर त्यसपछिका वर्षहरूमा कायम रहन सकेको छैन। गैरकर राजस्वको वृद्धिदर उच्च रहन सार्वजनिक संस्थानहरूको कार्यसम्पादन राम्रो हुनुपर्दछ। सार्वजनिक संस्थानहरूमा गरिएको लगानीको लाभांशले नै गैरकर राजस्वको बढी हिस्सा ओगट्ने भएकाले ती संस्थानहरू नाफा कमाउन सक्षम भएमा गैर कर राजस्व पनि बढ्न जान्छ। तर, नेपालका ३७ मध्ये आधा सार्वजनिक संस्थानहरू घाटामा सञ्चालित भएका, नाफामा रहेका संस्थानहरूको कार्यसम्पादन समेत उच्चकोटीको नरहेका कारणले यो राजस्वको वृद्धिदर उच्च रहन सकेको छैन।

वैदेशिक सहायता: कुनैपनि मुलुकको खर्च धान्न राजस्व मात्र अपर्याप्त भएपछि वैदेशिक सहायता खोजिन्छ। वैदेशिक सहायतामा पनि अनुदान बढी ग्राह्य हुन्छ। यो पछि तिर्नु नपर्ने भएकाले यसलाई राजस्व सरह नै उपयोग गरिन्छ र यसको लेखाङ्कन पनि राजस्वकै महलमा गरिन्छ। राजस्व र वैदेशिक अनुदानबाट अपुग भएको बजेट घाटा बजेट हुन्छ। यो घाटा पूर्ति गर्न वैदेशिक ऋण लिइन्छ। समग्रमा वैदेशिक सहायता भनिए पनि अनुदान र ऋणको प्रकृति नै फरक हुन्छ र तिनको हिसाब समेत बेग्लाबेग्लै किसिमले राखिन्छ। वैदेशिक सहायताको भुक्तानी विधि पनि फरक फरक हुन्छ। कुनै सहायता हामीले खर्च गरिसकेपछि शोधभर्नाको रूपमा प्राप्त हुन्छ भने कुनै दातृपक्षले सोझै भुक्तानी गर्ने गरी प्राप्त हुन्छ। वैदेशिक सहायताको केही अंश भने प्राविधिक सहायता र वस्तुगत सहायताको रूपमा पनि प्राप्त हुन्छ।

वैदेशिक सहायताका सन्दर्भमा हाम्रो खासै गृहकार्य नहुने र दातृपक्षले जे ल्यायो त्यही अनुसार प्राथमिकता तय गर्ने प्रचलन नै बढी छ। अहिले कुनै दाताले कुनै सहयोग दिन्छु भने पनि के मा लिने भन्ने समस्या छ – यसका लागि हामी सम्पूर्ण रूपमा तयारी गरेर बसेका छैनौं। दीर्घकालको योजना वा कार्यक्रम नबनेका र कतिपय योजना कार्यक्रमहरु नारामै मात्र सीमित भएका कारणले पनि हामीलाई कति स्रोतको आवश्यकता पर्छ र त्यो मध्ये कति वैदेशिक सहायताबाट व्यहोरिनुपर्छ भन्ने आँकलन हामीले गरेका छैनौं। विगत केही वर्षयता विश्व अर्थतन्त्रमा आएको परिवर्तनले वैदेशिक सहायताको प्रकृतिमा पनि परिवर्तन आएको छ, दातृराष्ट्र र संस्थाहरूको प्राथमिकतामा परिवर्तन आएको छ। यसले गर्दा वैदेशिक सहायता बढी प्रतिस्पर्धात्मक भएको छ। कुनै पनि वैदेशिक सहायता प्राप्त गर्न खर्च र उपलब्धिको विश्वसनीय आधार प्रस्तुत नगरी नहुने भएको छ।

आर्थिक वर्ष	वैदेशिक सहायता परिचालन (रू. अर्बमा)			कुल खर्चमा वैदेशिक सहायताको अंश
	अनुदान	ऋण	जम्मा
२०६६/६७	३८.५५	११.२२	४९.७७	१९.२
२०६७/६८	४५.९२	१२.०८	५८.००	१९.६
२०६८/६९	४०.८१	११.०८	५१.८९	१५.३
२०६९/७०	३५.२२	११.९७	४७.१९	१३.२
२०७०/७१	३६.९४	१५.०८	५२.०२	१२.१

तथापि नेपालको सरकारी खर्चमा वैदेशिक सहायताको अंशमा क्रमश: कमी आएको छ। राजस्व परिचालनमा देखिएको सबलताले गर्दा वैदेशिक स्रोतमाथिको निर्भरता कम हुँदै गएको छ। तालिकामा देखाइएको पछिल्लो पाँच वर्षको आँकडाले यसलाई पुष्टि गर्दछ। आर्थिक वर्ष २०६६/६७ र २०६७/६८ को कुल खर्चमा वैदेशिक सहायताको अंश झण्डै २० प्रतिशत रहेकोमा पछिल्ला वर्षहरूमा १२ प्रतिशतको हाराहारीमा रहेको छ। विगत दश वर्षको खर्चमा वैदेशिक सहायताको औसत हिस्सा २० प्रतिशतभन्दा कम नै रहेको छ। यसरी वैदेशिक सहायताको अंश घट्दै जानु राम्रै भए पनि आन्तरिक स्रोत मात्र पर्याप्त नहुने हाम्रोजस्तो मुलुकमा विकास निर्माणले गति लिन थालेपछि भने पुन: बढ्नु आवश्यक हुन जान्छ। 

आन्तरिक ऋण: आन्तरिक ऋण आफैंमा सरकारी आयको कुनै सबल औजार होइन। आन्तरिक ऋण बढी मात्रामा उठाउँदा निजी क्षेत्रक लगानी संकुचित हुने खतरा हुन्छ, त्यसैले एउटा निश्चित सीमाभन्दा बढी आन्तरिक ऋन पनि उठाउन सकिदैंन। आन्तरिक ऋण प्राप्त गर्न चाहिने सबैभन्दा आवश्यक कुरा भनेको देशभित्र लगानी हुनुपर्छ  र त्यसबाट मूल्य अभिवृद्धि हुनुपर्छ जुन नेपालमा केही वर्षदेखि हुनसकेको छैन। यस सँगै अर्को यथार्थ के हो भने केही वर्ष यता विनियोजित बजेट नै खर्च हुन नसकी सरकारी कोष बचतमा रहेकाले आन्तरिक ऋण लक्ष्यभन्दा कमै मात्र उठाइएको छ। आन्तरिक ऋण उठाउने कतिपय औजारहरूका बारेमा उपयुक्त प्रचार प्रसार नभएर पनि हुन सक्दछ, तिनको प्रभावकारिता उच्चस्तरको हुन सकेको छैन। नागरिक बचतपत्र तथा राष्ट्रिय बचतपत्रहरू नागरिकले मात्र खरिद गर्न पाउनुपर्नेमा सबै खरिद हुन नसकी संस्थागत बिक्री गर्नुपरेको छ भने वैदेशिक रोजगारीमा जाने व्यक्तिहरूका लागि लक्षित गरिएको वैदेशिक रोजगार बचतपत्रको बिक्री दयनीय छ।

३.४ स्रोतको उपयोग

कुनै पनि वर्षको बजेट तयार गर्दा सबैभन्दा पहिला राजस्वबाट नै खर्च जुटाउने लक्ष्य राखिएको हुन्छ। राजस्वले अपुग हुने भएपछि वैदेशिक सहायताको आँकलन गरिन्छ। वैदेशिक सहायतातर्फ पनि अनुदानलाई उपयोग गरिन्छ। राजस्व र अनुदानबाट खर्च पूरा गर्न नसकेको बजेट घाटा बजेट हुन्छ, जसलाई पूर्ति गर्न पहिला वैदेशिक ऋणलाई र त्यसपछि पनि नपुग भएमा आन्तरिक ऋण लिइन्छ।

हाल राजनीतिक दलहरू क्रमश: मुलुकको आर्थिक कार्यसूचीमा सहमत हुने थालेकोले गर्दा मुलुकको समग्र आर्थिक सामाजिक विकासका लागि वित्तीय विस्तारको आवश्यकता देखिएको छ। यसका लागि प्रशस्त अवसर पनि छ। बैंक तथा वित्तीय संस्थाहरूमा ठूलो मात्रामा अधिक तरलता थुप्रिएको छ भने सर्वसाधारण जनतासँग पनि तरल सम्पति रहेको देखिएको छ। कुनै बैंक वा कम्पनीको शेयर खरिद आव्हान गर्दा १० गुणासम्म आवेदन पर्नुले बजारमा तरल नगद प्रशस्त रहेको देखिएको छ। वैदेशिक सहायताको प्रतिबद्धतामा भारी वृद्धि भएको छ, तर परिचालन कमजोर रहेको छ। यसरी सबै प्रकारको स्रोत उपलब्ध हुँदा पनि खर्च गर्ने र आर्थिक वृद्धिदर बढाउने कार्य भने गर्न सकिएको छैन।

4. सार्वजनिक खर्च र आर्थिक वृद्धि

नेपालले सन् १९९० को दशकदेखि आर्थिक उदारीकरणको नीति अवलम्बन गर्न थालेपछि सरकार नियामक र सहजकर्ताको भूमिकामा बढी देखिन थालेको छ। यद्यपि यसमा सरकार चलाउने  राजनीतिक दलको दर्शनले समेत प्रभाव पारेको छ। सरकारले आफैं लगानी नगर्ने तर लगानीका लागि वातावरण तयार गरिदिने र पूर्वाधार तथा सामाजिक सुरक्षामा खर्च गर्ने नीति लिएपछि आर्थिक वृद्धिका लागि निजी लगानीको भूमिका प्रमुख हुन पुगेको छ। सामान्यतया सरकारी र निजी लगानीको अनुपात ३०:७० हुने भनिए तापनि विगत पाँच वर्षको पूँजी निर्माणमा सरकारको लगानी औसत २०.७ प्रतिशत मात्र रहेको छ। सँगैको चित्रले विगत पाँच वर्षको कुल स्थिर पूँजी निर्माणमा सरकारी र निजी लगानीको अंशलाई देखाउँछ।

तर, निजी क्षेत्रको लगानीको अंश जति धेरै भए पनि सरकारले गर्ने पूँजीगत खर्चले नै आर्थिक वृद्धिलाई प्रभाव पारेको हुन्छ। सरकारले गर्ने लगानीले एकातिर निजी क्षेत्रलाई लगानीको वातावरणप्रति विश्वस्त तुल्याउँछ भने अर्कातिर सरकारले तयार गर्ने भौतिक पूर्वाधारको उपयोग गरेर निजी लगानीको लागत कम गर्न सहयोग पुग्दछ। तसर्थ पूँजी निर्माणमा सरकारी लगानीको अंश पाँच भागको एक भाग हुँदा पनि आर्थिक वर्ष २०६९/७० मा समयमा नै बजेट आउनुपर्नेमा निजी क्षेत्रले समेत अत्यन्त ठूलो आवाज उठाएको थियो।

४.१ आर्थिक वृद्धिमा सरकारी खर्चको प्रभाव

सरकारले गर्ने तीनै प्रकारको खर्चले मुलुकको आर्थिक वृद्धिमा प्रभाव पार्दछ। आर्थिक वृद्धि मापन गर्ने आधार भनेको मुलुकको कुल गार्हस्थ उत्पादनमा हुने वृद्धि हो। कुल गार्हस्थ उत्पादनका अवयवहरूमा उपभोग, लगानी, सरकारी खर्च र अन्तर्राष्ट्रिय व्यापार पर्दछन्। उपभोगमा सरकारी र निजी दुवै उपभोगको गणना गरिने भएकाले सरकारको चालु खर्चको यसमा योगदान हुन्छ। त्यसैगरी लगानीमा सरकारले गर्ने शेयर र ऋण लगानी पनि पर्दछ भने सरकारी खर्चमा सरकारले गर्ने पूँजीगत खर्च एवं अन्य सम्बन्धित खर्चहरू हुन्छन्। यसले गर्दा सबै सरकारी खर्च कुनै न कुनै रूपमा कुल गार्हस्थ उत्पादन गर्नका लागि आवश्यक हुन्छ।

बितेको पाँच वर्षको कुल गार्हस्थ उत्पादनमा सरकारी खर्चको प्रभावका बारेमा उपलब्ध तथ्याङ्कको सामान्य तथ्याङ्कशास्त्रीय विश्लेषण (Statistical Analysis) गर्दा चालु खर्चले ऋणात्मक र पूँजीगत तथा वित्तीय व्यवस्थातर्फका खर्चले धनात्मक प्रभाव पारेको देखियो। पाँच वर्षको कुल गार्हस्थ उत्पादनमा प्रभाव पार्ने अन्य अवयवहरूलाई स्थिर राख्दा पूँजीगत खर्च रू. १ ले बढ्दा कुल गार्हस्थ उत्पादनमा रू. ४.३० ले वृद्धि भएको देखियो भने रू. १ ले वित्तीय लगानी बढाउँदा कुल गार्हस्थ उत्पादनमा रू. ५.०८ वृद्धि भएको देखियो। यसको विपरीत चालु खर्चमा रू. १ वृद्धि गर्दा कुल गार्हस्थ उत्पादनमा रू. २.१८ ले कमी आएको देखियो। तथ्याङ्कीय विश्लेषणका लागि प्रयोग गरिएको यो विधि पूर्ण भने छैन। तथापि सरकारी खर्चले कुल गार्हस्थ उत्पादनमा साँच्चै कति प्रभाव पार्दछ र सरकारले कस्ता खाले खर्चमा जोड दिनुपर्छ भनेर सामान्य जानकारी राख्न भने यसले मदत गर्दछ। प्रत्येक खर्चको क्षेत्रगत विभाजन गरी लामो समय तथ्याङ्कका आधारमा यस्तो विश्लेषण गर्ने हो भने यसले सरकारको लगानीले जोड दिनुपर्ने क्षेत्र र आर्थिक वृद्धिका लागि नेतृत्वदायी क्षेत्रको समेत पहिचान गर्न मदत गर्दछ।

यो सामान्य विश्लेषणबाट पनि केही निष्कर्ष भने निकाल्न सकिन्छ। सरकारले गर्ने खर्चमध्ये पूँजीगत खर्चले कुल गार्हस्थ उत्पादन बढाउन मदत गर्ने भएकाले सरकारले पूँजीगत खर्च गर्नेतर्फ बढी ध्यान केन्द्रित गर्नुपर्ने देखिन्छ भने चालु खर्चमा सकेसम्म कटौती गर्नुपर्ने देखिन्छ। त्यसैगरी सरकारको लगानीले कुल गार्हस्थ उत्पादनलाई बढाउन मदत गर्ने भएकाले लगानी समेत बढाउनुपर्ने देखिन्छ। यो निष्कर्ष कुनै नौलो र अस्वाभाविक होइन, केवल तथ्याङ्कीय विश्लेषणले समेत हामीले भन्दै आएको कुरालाई थप पुष्टि गरेको हो।

कुल गार्हस्थ उत्पादनमा पूँजीगत खर्चको महत्वलाई दृष्टिगत् गर्दै चालु आर्थिक वर्षको पूँजीगत बजेटमा गत वर्षको तुलनामा ३६ प्रतिशतले वृद्धि गरिएको छ। यो बजेट अपेक्षा अनुरुप खर्च हुन सक्यो भने चालु आर्थिक वर्षको कुल गार्हस्थ उत्पादनमा राम्रो वृद्धि भई आर्थिक वृद्धिदर बढाउन सहयोग पुग्ने देखिन्छ।

5. सार्वजनिक खर्च व्यवस्थापनलाई प्रभावकारी बनाउन लिनुपर्ने केही पहलहरू

सार्वजनिक खर्च व्यवस्थापनलाई प्रभावकारी बनाउन यसका उद्देश्यहरू प्राप्ति हुनेगरी सुधारको पहल हुनु जरूरी हुन्छ। विनियोजन कुशलता कायम गरी बजेट विनियोजनलाई यथार्थपरक बनाउन सकियो भने पनि धेरै समस्याको समाधान हुन्छ। तथापि अब गर्नुपर्ने र गर्न सकिने केही पहलहरूलाई यहाँ छोटकरीमा प्रस्तुत गरिएको छ।

५.१ बजेट विनियोजनलाई यथार्थपरक बनाउने

गर्न सकिने र नतीजा दिने क्षेत्रमा खर्च गर्ने गरी बजेट विनियोजन गर्ने परिपाटी बसाउनु जरूरी छ। आयोजना/कार्यक्रमको प्रारम्भिक कार्य नै शुरु नभई बजेट माग गर्ने र प्रारम्भिक कार्य सम्पन्न नभएका कारण मूल कार्य हुन नसकेका उदाहरणहरू प्रशस्त छन्। यसले गर्दा बजेट एकातिर गएर थुप्रिने अनि काम हुने अर्को ठाउँमा बजेटको अभाव हुने समस्यालाई समाधान गर्न पनि बजेट विनियोजन यथार्थपरक हुनु जरूरी छ। कतिपय अवस्थामा प्रारम्भिक कार्य पूरा नहुँदै मूल कार्यको ठेक्का लगाउने गर्दा जग्गा प्राप्ति लगायतका समस्याले आयोजना/कार्यक्रमको लागत बढ्न गएको छ। त्यसैगरी साधारण खर्चतर्फ पनि आवश्यकता भन्दा अत्यधिक बजेट माग गर्ने र अनावश्यक ठाउँमा खर्च गर्ने प्रवृत्ति देखिएको छ। यसलाई रोकी मितव्ययिता अपनाउन पनि बजेट विनियोजन यथार्थपरक हुनुपर्दछ। यसका लागि अर्थ मन्त्रालयले चालु आर्थिक वर्षदेखि शुरू गरेको विषयगत मन्त्रालय बजेट सूचना प्रणालीको पूर्ण उपयोग गर्नु सहयोगी हुन्छ।

५.२ बजेट प्रस्तुतिको समय अगाडि सार्ने

नेपालमा हाल बजेट प्रस्तुत गर्ने समय अघिल्लो आर्थिक वर्षको अन्त्यमा रहेको छ। अर्को आर्थिक वर्षको शुरुवाती खर्चका लागि व्यवस्थापिका-संसदले अघिल्लो वर्षको खर्चको एक तिहाइसम्म पेश्की खर्च गर्न सक्ने अधिकार दिएको हुन्छ। व्यवस्थापिका-संसदले बजेट पारित नगरिकन काननुत: सो बजेट कार्यान्वयनमा जान सक्दैन। बजेट पारित हुन कम्तीमा दुई महिना लाग्ने हालको प्रचलनलाई हेर्दा आर्थिक वर्षको पहिलो दुई महिनामा वास्तविक काम हुँदैन। त्यसपछि दशैं, तिहार, छठ जस्ता पर्वले काम गर्ने समयलाई पर धकेलिदिन्छन्। यसका साथै यो अवधिमा कार्यक्रम स्वीकृतिले पनि लामै समय लिन्छ। यस्तै कार्यमा पहिलो चौमासिक अवधि व्यतीत हुन्छ। दोस्रो चौमासिक अवधि ठेक्कापट्टाको काम गर्न नै बित्छ। अनि ठेक्का लागेर काम शुरु हुँदा तेस्रो चौमासिक अवधि शुरु हुन्छ। आर्थिक वर्षको अन्तिम महिना वर्षाको समय हुने भएकाले यो महिनामा गरिने निर्माणका कार्यहरू गुणस्तरीय नहुने सम्भावना रहन्छ।

यो स्थितिबाट पार पाउन आर्थिक वर्ष शुरु हुनुभन्दा कम्तीमा दुई महिना अगावै बजेट प्रस्तुत गर्न सकिएमा दुई महिनामा बजेट पारित गर्ने र कार्यक्रम स्वीकृति लगायतका कामहरू सक्न सकिन्छ। त्यसपछि आर्थिक वर्षको पहिलो दिनदेखि नै बजेट कार्यान्वयनमा जान सक्छ। व्यवस्थापिका-संसदले पेश्की खर्च गर्ने अधिकार पनि दिनुपर्दैन। पहिलो चौमासिक अवधिमा ठेक्कापट्टाको कागजी काम सक्दा दशैं तिहार पछि दोस्रो चौमासिक शुरु हुनासाथ ठेक्का लाग्ने र काम शुरु हुन्छ। यसरी बजेट प्रस्तुतिको समय दुई महिना अगाडि सार्दा बजेट कार्यान्वनका लागि महिना समय थप हुन्छ। हाल आर्थिक वर्ष नै परिवर्तन गर्ने कुरा पनि उठिरहेको छ। तर, आर्थिक वर्षलाई यथावत् राखेर बजेट प्रस्तुतिको समय मात्र सार्न सकिंदा पनि खर्च व्यवस्थापनलाई प्रभावकारी बनाउन सकिन्छ।

५.३ खर्चको प्राथमिकीकरणको स्पष्ट आधार तयार गर्ने

यो विषय पनि बजेट विनियोजनसँगै सम्बन्धित छ। सरकारी खर्चको प्राथमिकीकरणको आधार स्पष्ट गर्न मध्यकालीन खर्च संरचनाको पूर्ण उपयोग गरी क्षेत्रगत प्राथमिकीकरण गरी आयोजना/कार्यक्रमको प्राथमिकीकरण गर्नुपर्दछ।

कुनै पनि आयोजना वा कार्यक्रमलाई वार्षिक वा आवधिक बजेट विनियोजन गर्नु भन्दा  पहिला विकासका क्षेत्रहरुको क्षेत्रगत प्राथमिकीकरण गर्नु आवश्यक हुन्छ। वर्तमान अवस्थामा आवधिक योजनाहरुले प्राथमिकताका क्षेत्रहरु तोक्ने गरे तापनि वार्षिक बजेट तयार गर्दा सो अनुसार हुने गरेको पाइँदैन। खर्च व्यवस्थापनका लागि तयार गरिने मध्यकालीन खर्च संरचनाले समेत क्षेत्रगत प्राथमिकीकरण गर्ने गरेको छैन। तसर्थ प्रत्येक वर्षको बजेटले निश्चित अवधिका लागि प्राथमिकताको क्षेत्र तोक्ने र सोही अनुसार क्षेत्रगत रुपमा बजेट विनियोजन गर्नु उपयुक्त हुन्छ। यसरी क्षेत्रगत प्राथमिकीकरण गर्दा क्षेत्रको परिभाषा तय गरी लगानीको प्राथमिकता निर्धारण गर्दै क्षेत्रगत बजेट विनियोजन गर्ने अनि क्षेत्रगत बजेटको अनुपातमा क्षेत्र अन्तरगतका आयोजना/कार्यक्रममा बजेट विनियोजन गर्न सकिन्छ। यसका लागि मध्यकालीन खर्च संरचनाले प्रत्येक आयोजना/कार्यक्रमका लागि प्रक्षेपण गरेको खर्च अनुमान, आयोजनाको कूल लागत र सम्पन्न हुने अवधि, आयोजना तथा कार्यक्रमहरुबाट हुने अपेक्षित उपलब्धि र नतीजा, विगतको खर्चको स्थिति, नियमित रूपमा गर्नुपर्ने मर्मत सम्भार तथा पुन:निर्माण गर्नुपर्ने आवश्यकता र बहुवर्षीय बजेट विनियोजनलाई आधार लिन सकिन्छ।

यसरी क्षेत्रगत प्राथमिकीकरण गरी बजेट विनियोजन गर्ने प्रणालीको प्रयोग गर्दा मुख्यत: विकास र आर्थिक वृद्धिका लागि प्रमुख र प्राथमिक क्षेत्रको पहिचान हुने, कम्तीमा प्राथमिक क्षेत्रको लागि बजेटको सुनिश्चितता हुने, क्षेत्रभित्र सञ्चालन हुने आयोजना/कार्यक्रमको प्राथमिकता निर्धारण सजिलो भई खर्चलाई यथार्थपरक बनाउन सकिने र उच्च प्राथमिकताको क्षेत्रको सम्पूर्ण पक्षको विकास सहज भई क्षेत्रभित्रकै अर्को उपक्षेत्रको कमजोरीले समग्र क्षेत्रको नतीजामा असर नपर्ने जस्ता फाइदा हुनसक्दछन्।

५.४ कार्यक्रम स्वीकृति र अख्तियारीको प्रचलन हटाउने

विषयगत मन्त्रालयहरूले बजेट प्रस्ताव गरिसकेपछि राष्ट्रिय योजना आयोग र अर्थ मन्त्रालयमा छलफल भई बजेट तर्जुमा हुने प्रचलन छ। यसरी तीन निकायको प्रत्यक्ष सहभागितामा बजेट बनिसकेपछि र कार्यक्रम तय भइसकेपछि फेरि राष्ट्रिय योजना आयोग वा सम्बन्धित मन्त्रालयले पुन: कार्यक्रम स्वीकृत गर्नुभन्दा कार्यक्रम तयार भइसकेपछि बजेट बन्न सक्यो भने विनियोजन पनि यथार्थपरक हुने र खर्चको प्रभावकारिता समेत वृद्धि हुने हुन्छ। त्यसैले हालको “बजेट पहिला” मोडेलबाट “कार्यक्रम पहिला” मोडेलमा जान सक्नुपर्दछ।

हाल अर्थ मन्त्रालयले शुरु गरेको विषयगत मन्त्रालय बजेट सूचना प्रणालीको पूर्ण उपयोग गर्दा बजेट प्रस्ताव गर्ने समयमै चौमासिक विभाजन सहितको कार्यक्रम तयार भइसक्छ। यसैलाई आधार मानेर बजेट छलफल गर्ने र राष्ट्रिय योजना आयोग, सम्बन्धित मन्त्रालय तथा अर्थ मन्त्रालयले साझा रूपमा कार्यक्रम तयार गर्ने परिपाटीको शुरुवात गर्नुपर्दछ। यही कार्यक्रमको आधारमा अर्थमन्त्रीले बजेट प्रस्तुत गर्ने भएकाले कार्यक्रममा आधारित बजेट तयार भई खर्च गर्न समेत सहज हुन्छ। यसरी तीनै पक्षको सहभागितामा बनेको कार्यक्रम र सो को बजेट आइसकेपछि पुन: कार्यक्रम स्वीकृत गराइराख्नुपर्ने दोहोरो व।यवस्थाको अन्त्य पनि गर्न सकिन्छ। हालको सूचना प्रणालीमा यो व्यवस्था छ। केवल विषयगत मन्त्रालयहरूले बजेट आइसकेपछि गर्ने मेहनत बजेट प्रस्ताव गर्दा नै गर्नुपर्दछ।

यसरी बजेट र कार्यक्रम तयार भई सो का आधारमा बजेट प्रस्तुत भइसकेपछि खर्च गर्ने अख्तियारी दिने झण्झट पनि गरिरहनु पर्दैन। बजेट आएकै दिन सबै कार्यान्वयन इकाईको समेत बजेट तयार हुन्छ र सोही बजेटलाई आधार मानीकार्यान्वयनमा जान सकिन्छ। यसले समयका बचतको साथै अनावश्यक कागजी प्रक्रियामा जानुपर्दैन र बजेट कार्यान्वयन सरल बन्न पुग्दछ।

५.५ नतीजामूलक व्यवस्थापन लागु गर्ने

नेपालको विकास प्रशासनको मुख्य समस्या भनेकै काम गर्ने र नगर्ने बीचको भिन्नता छुट्याउन नसक्नु हो। कार्यसम्पादनस्तरलाई कर्मचारीको कार्यसम्पादन मूल्याङ्कनसँग आबद्ध गर्न सकियो भने नतीजामूलक व्यवस्थापन यथार्थमा लागु गर्न सकिन्छ। यसक लागि उच्च प्रशासकका साथै राजनीतिक नेतृत्व पनि तयार रहनुपर्दछ। तर यसरी कार्यसम्पादनस्तरलाई कार्यसम्पानद मूल्याङ्कनको आधार बनाउँदा कर्मचारीलाई काम गर्ने वातावरण बनाउन भने सबैले सहयोग गर्नुपर्दछ।

6. उपसंहार

सार्वजनिक खर्च व्यवस्थापनको विषयवस्तु सुन्दा जति सरल लाग्छ, यथार्थमा त्यति सरल छैन। स्रोतको व्यवस्थापनदेखि सो को महत्तम उपयोग गर्ने सम्मका विषयवस्तु यसमा पर्दछन्। तर, यससंग सम्बन्धित सबै पक्ष जिम्मेवार र उत्तरदायी भएमा यसलाई प्रभावकारी बनाउने कार्य कठिन पनि छैन। यसका लागि हाम्रो मानसिकतामा परिवर्तन ल्याउनु एकातिर जरूरी छ भने कार्यान्वयन पक्षलाई सबल बनाउन राजनीतिक र प्रशासनिक प्रतिबद्धताको खाँचो अर्कातिर छ।

सार्वजनिक खर्च व्यवस्थापनमा सुधारको माध्यमबाट कुनैपनि मुलुकको विकासको स्तर बढाउन सकिने भएकाले यसलाई उच्च महत्वका साथ हेरिनुपर्दछ। यसमा विशेषगरी अर्थ मन्त्रालयको भूमिका हुने भए पनि खर्च गर्ने सबै निकायको सामुहिक प्रयासको खाँचो चाँहि पर्दछ।